• „PRAT”  JACEK DRĄŻKIEWICZ,
  • ul. Ogrodowa 1;  96-325 Radziejowice;   NIP: 838-164-28-79
  • Szybki kontakt: (22) 408 04 43;  48.733 70 50 70

Turystyka na szczeblu samorządu terytorialnego

autor: Jacek DrążkiewiczMiejsce samorządu gminnego w strukturze zarządzania turystyką w PolsceProcesy transformacji ustrojowo-gospodarczej w 1989 roku doprowadziły do głębokiego przełomu w sferze nie tylko gospodarczej, ale przede wszystkim w strukturach politycznych i systemie władzy. Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym oraz ordynacja wyborcza do rad gmin  umożliwiły ponowną reaktywację samorządu terytorialnego w Polsce, po prawie czterdziestoletnim okresie funkcjonowania systemu rad narodowych sterowanych przez centralną i terenowe instytucje partyjne (Polska Zjednoczona Partia Robotnicza) .
 Proces kształtowania samorządności terytorialnej po 1990 roku możemy wyraźnie podzielić na dwa etapy. Etap pierwszy dotyczył lat 1990 – 1999, kiedy samorząd terytorialny był samorządem jednoszczeblowym, działającym jedynie na szczeblu gmin. Etap drugi, to rozszerzenie zakresu samorządu terytorialnego na szczebel powiatowy i wojewódzki, co wiązało się jednocześnie z reformą administracyjną w Polsce. W miejsce dotychczasowych 49 województw zostało utworzonych 16 województw, które mogły być od tej pory traktowane jako jednostki o charakterze regionalnym . Od 1 stycznia 1999 roku w strukturach terenowych państwa wyróżniamy także 373 powiaty, w tym 65 miast na prawach powiatu i 2489 gmin . Możemy więc mówić o dwóch poziomach samorządu terytorialnego – lokalnym (gminy i powiaty) oraz regionalnym (województwa). Podział taki jest zgodny z założeniami polityki społeczno-gospodarczej (strukturalnej) Unii Europejskiej, która istotne kompetencje w kwestiach rozwoju gospodarczego przypisuje dużym, silnym regionom . Do założeń takiej polityki musiała także przystosować się Polska, nosząca się wówczas z zamiarem akcesyjnym.
     W pierwszym okresie transformacji gospodarczej znacząca rola w procesie zarządzania turystyką w Polsce przypadła centralnym i terenowym instytucjom rządowym. W latach 1991-1999 organem centralnym odpowiedzialnym za sprawy z dziedziny turystyki był Urząd Kultury Fizycznej i Turystyki (UKFiT). Jednostki gminnego samorządu terytorialnego w omawianym okresie nie były w żaden sposób włączone w tworzenie systemu zarządzania turystyką.
    UKFiT zajmował się jednocześnie zadaniami o charakterze strategicznym jak i operacyjnym  a zakres jego działania wykraczał daleko poza sprawy związane z turystyką (także sport, rehabilitacja, kultura fizyczna,) dlatego przyjęta struktura zarządzania turystyką nie mogła być efektywna. Funkcjonowanie UKFiT odbiegało daleko od wprowadzanych w innych krajach rozwiązań związanych z szeroko rozumianą decentralizacją władzy centralnej na rzecz regionalnych podmiotów.
   Głębokie przemiany nastąpiły w 1999 roku, kiedy sprawy turystyki na szczeblu centralnym przejął departament turystyki działający przy Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej. Po kolejnej reorganizacji rządu od początku stycznia 2000 roku departament turystyki przechodzi pod kompetencje ministerstwa odpowiedzialnego za sprawy gospodarcze (Ministerstwo Gospodarki i Pracy, obecnie Ministerstwo Gospodarki) . Zadania Departamentu Turystyki obejmują sprawy kształtowania polityki turystycznej, zagospodarowania turystycznego oraz mechanizmów regulujących rynek turystyczny. Jednocześnie rozpoczęła działalność Polska Organizacja Turystyczna prowadząca działalność operacyjną, głównie w zakresie promocji turystycznej .
 Na szczeblu regionalnym sprawami promocji zajmują się Regionalne Organizacje Turystyczne (ROT), a na szczeblu lokalnym są to Lokalne Organizacje Turystyczne (LOT). Organizacje te mają formę stowarzyszeń, a ich członkami mogą być w szczególności jednostki samorządu terytorialnego, organizacje zrzeszające przedsiębiorców z dziedziny turystyki oraz stowarzyszenia działające w dziedzinie turystyki. Nadzór nad ROT-ami i LOT-ami  sprawuje minister właściwy ds. turystyki.  Niezmiernie istotny jest fakt, że zarówno struktury ROT jak i LOT mają prawo prowadzenia działalności gospodarczej w rozmiarach służących realizacji ich celów statutowych.
    Samorząd gminny w nowym systemie zarządzania turystyką znalazł swoje właściwe miejsce wspierając działania lokalnych organizacji turystycznych.  Działania te dotyczą przede wszystkim promocji turystycznej obszaru obejmującego działanie organizacji (najczęściej obszar gminy lub kilku gmin), wspomaganie funkcjonowania i rozwoju informacji turystycznej, inicjowanie, opiniowanie i wspieranie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, współpracę z Polską Organizacją Turystyczną oraz tworzenie lokalnych produktów turystycznych, doskonalenie kadr dla potrzeb turystyki, a także prowadzenie badań i analiz marketingowych w dziedzinie turystyki .
    Wyrazem nowoczesności w zakresie zarządzania turystyką na szczeblu lokalnym jest  struktura członkowstwa w lokalnych organizacjach turystycznych, która popuszcza uczestnictwo zarówno osób fizycznych, jak i prawnych na równych prawach jako członków zwyczajnych (posiadających prawo wybierania i bycia wybieranymi do władz) . Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wszystkie podmioty przystępujące do lokalnej organizacji turystycznej, współuczestniczą w finansowaniu jej działalności, co powinno być przesłanką do efektywniejszego wykorzystania wyłożonych środków.
Obecnie w Polsce funkcjonują 72 lokalne organizacje turystyczne z czego aż 18 działa na terenie województwa pomorskiego .

Turystyka jako narzędzie kształtowania polityki lokalnejTurystyka w wielu polskich gminach ma szansę stać się czynnikiem rozwoju lokalnego. Czerpanie wymiernych ekonomicznych korzyści z turystyki przez jednostki samorządowe (wzrost dochodów budżetowych), wymaga prowadzenia przemyślanej polityki rozwoju lokalnego, a szczególnie polityki rozwoju turystyki.
   Polityka turystyczna zaliczana jest do tzw. sektorowych polityk, które są integralnymi częściami składowymi polityki regionalnej (nazywanej także polityką społeczno-ekonomicznej).Polityka regionalna jest zaś uszczegółowieniem polityki gospodarczej państwa .
      Lokalną politykę turystyczną można zdefiniować jako stymulowanie procesów rozwoju turystyki na szczeblu lokalnego sektora usług turystycznych (gminnego i powiatowego samorządu terytorialnego, lokalnych organizacji turystycznych oraz przedsiębiorstw turystycznych i paraturystycznych) w celu odnoszenia określonych korzyści (ekonomicznych, społecznych, politycznych itd.) związanych z rozwojem turystyki. Ryszard Budzałek określa prowadzenie lokalnej polityki turystycznej jako świadome, aktywne popieranie i kształtowanie turystyki oraz jej otoczenia przez różnego rodzaju przedsiębiorstwa, organizacje i instytucje, wpływające swoją działalnością na wszystko to, co potęguje korzyści dla lokalnej gospodarki społeczności .Tak rozumiana lokalna polityka turystyczna aktywizuje do działania i jednocześnie wyznacza odpowiedzialność w zakresie rozwoju turystyki dla podmiotów zarówno publicznych jak i prywatnych. Wyrazisty podział zadań pomiędzy poszczególne sektory jest przejawem prowadzenia świadomej lokalnej polityki turystycznej. Główne zadania spoczywają na następujących grupach podmiotów:
  • władzach gminy, powiatu
  • przedsiębiorcach i organizacjach turystycznych w miejscu recepcji turystycznej (baza noclegowa, gastronomiczna, przewoźnicy turystyczni, gestorzy atrakcji turystycznych)
  • przedsiębiorstwach i organizacjach należących do tzw. uzupełniającej gospodarki turystycznej (firmy produkujące pamiątki, świadczące usługi wydawnicze i kartograficzne) 
  • przedsiębiorstwach i organizacjach należących do tzw. pośredniej gospodarki turystycznej  (świadczące tzw. usługi towarzyszące bez których rozwój turystyki byłby trudny np. banki, towarzystwa ubezpieczeniowe, przedsiębiorstwa budowlane, rolnictwo, rzemiosło)  .
Istotą lokalnej polityki turystycznej jest kształtowanie systemu podaży turystycznej, co powinno mieć swoje przełożenie w kreowaniu wyrazistego wizerunku obszaru recepcyjnego. Tak realizowana polityka daje szanse na tworzenie lokalnych produktów turystycznych, które byłyby bezpośrednio kojarzone z określonym miejscem oraz mogłyby wyraźnie wyróżnić daną gminę lub powiat od jednostek sąsiedzkich .
 Warto zaznaczyć, że lokalna polityka turystyczna powinna być prowadzona w korelacji z polityką na szczeblu regionalnym. Lokalna polityka rozwoju turystyki powinna wykorzystywać projekty i wzorce rozwoju turystyki wskazane w strategiach na  poziomie województwa (sejmiku oraz regionalnej organizacji turystycznej). Zaletą takiej polityki są nie tylko większe możliwości rozwoju oferty turystycznej, ale również skuteczniejsza jej promocja w pozostałych częściach regionu. Najczęściej polityka turystyczna dotyczy następujących obszarów działania:
  • zagospodarowania turystycznego(rozwój infrastruktury turystycznej i paraturystycznej),
  • kreowania nowych form turystyki i produktów turystycznych, 
  • promocji turystyki,
  • opracowywania systemu informacji turystycznej,
  • ochronę walorów turystycznych,
  • aktywizację społeczności lokalnej,
  • współpracę jednostek samorządu terytorialnego z branżą turystyczną,
  • współpracę jednostek samorządu lokalnego z jednostkami samorządowymi szczebla powiatowego i wojewódzkiego,
  • współpracę w zakresie euroregionalnym .
Z powyższych rozważań wynika wniosek, że poprawne kształtowanie  polityki na szczeblu lokalnym musi odbywać się przy współudziale sektora prywatnego i samorządowego. Niniejszy artykuł podejmuje szerzej rozważania dotyczące miejsca sektora samorządowego w procesie rozwoju turystyki. Niemniej jednak tylko właściwa współpraca władz lokalnych i regionalnych z przedsiębiorcami turystycznymi, może być gwarantem rozwoju turystyki.
 
Zadania samorządu gminnego w zakresie rozwoju turystykiZagadnienie rozwoju turystyki na szczeblu samorządu gminnego znalazło odzwierciedlenie w zadaniach własnych stawianych organom gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym . Należy zauważyć, że są to te same zadania, które gmina wypełnia wobec mieszkańców. Szczególne znaczenie dla rozwoju turystyki dotyczą zwłaszcza kwestii:
  • ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
  • gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
  • wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
  • lokalnego transportu zbiorowego
  • kultury,
  • zabytków i opieki nad zabytkami,
  • kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
  • targowisk i hal targowych,
  • zieleni gminnej i zadrzewień,
  • porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
  • promocji gminy,
  • współpracy z organizacjami pozarządowymi,
  • współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Na uwagę zasługuje fakt, że od 2001 roku w zakres zadań własnych gminy została włączona turystyka, co upewniło samorządy o potrzebie zwrócenia większej uwagi na tę sferę aktywności. Według Andrzeja Gordona ustawowe obowiązki związane z rozwojem turystyki i rekreacji można rozumieć dwojako. Po pierwsze gmina powinna podejmować działania w celu zaspokajania potrzeb jej mieszkańców w zakresie stwarzania korzystnych warunków do wypoczynku, zwłaszcza poprzez rozwój infrastruktury sportowej i rekreacyjnej(aktywne formy spędzania czasu wolnego). Po drugie należy stworzyć korzystne warunki do rozwoju turystyki na danym ternie i rozwoju niezbędnej infrastruktury(gmina jako obszar recepcji turystycznej), dzięki czemu gmina zaspokaja potrzeby jej mieszkańców jako organizatorów turystyki . Wskazany podział wydaje się uzasadniony, należy jednak zauważyć, że nie można dokonać wyraźnego rozgraniczenia podejmowanych działań przez gminne jednostki samorządowe w celu realizacji zadań zwianych z turystyką. Elementy infrastruktury turystycznej i paraturystycznej mogą przecież służyć zarówno mieszkańcom gminy, jak i odwiedzającym. W dalszej części opracowania skoncentrujemy uwagę na możliwościach organizacyjno-prawnych, jakie stoją przed polskimi gminami, jako obszarami recepcji turystycznej.

    Analizując zadania postawione przed gminnymi jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie  rozwoju turystyki, wydaje się konicznym dokonanie ich podziału. Wyraźnie są zauważalne dwie kategorie zadań:
  1. Zadania obowiązkowe nałożone przez państwo na gminy na mocy aktów prawnych;
  2. Zadania mające zazwyczaj charakter dobrowolny, które w sposób bezpośredni i pośredni wpływają na funkcjonowanie gospodarki turystycznej w gminie.
    Wśród zadań należących do pierwszej kategorii należy wymienić przede wszystkim obowiązki wynikające z ustawy o usługach turystycznych. Na mocy ustawy samorządy zostały zobligowane do prowadzenia ewidencji obiektów noclegowych nie podlegających kategoryzacji (pól biwakowych i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie). Gminy mają możliwość przeprowadzania kontroli, a nawet w razie nie spełniania wymagań budowlanych, przeciwpożarowych czy sanitarnych lub naruszenia wymagań co do wielkości obiektu, jego wyposażenia, kwalifikacji personelu oraz zakresu świadczonych usług (ustalonych dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany), zastosowanie nakazu wstrzymania świadczenia usług(obiekty nie podlegające kategoryzacji) lub powiadomienia organu prowadzącego ewidencje obiektów hotelarskich (marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce położenia obiektu hotelarskiego).Są to bezpośrednie instrumenty oddziaływania jakie mają organy gminy na poprawę jakości usług noclegowych  . Warto zaznaczyć, że w wielu miejscowościach turystycznych obiekty nieskategoryzowane stanowią bezwzględną większość miejsc noclegowych, co tym bardziej podkreśla wagę postawionego przed gminami zadania.
 Wśród pozostałych zadań szczegółowych nałożonych na gminy przez państwo w zakresie turystyki podkreślić należy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne . Gminy na mocy rozporządzenia zostały zobowiązane do zapewnienia bezpieczeństwa  wszystkim osobom, które  przebywają na terenie gminy (także w celach turystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem celów wymienionych w tytule rozporządzenia). Podobny charakter mają regulacje zawarte w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych. Za imprezy masowe można uznać takie imprezy sportowe, artystyczne lub rozrywkowe, których liczba uczestników przekracza 1000 osób w przypadku gdy impreza odbywa się na stadionie, innym obiekcie nie będącym stadionem lub terenie umożliwiającym przeprowadzenie tak dużej imprezy lub 300 osób w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie tak dużej imprezy . Władze samorządowe zobowiązane są do wydania zezwolenia lub zakazu organizowania imprezy masowej.

     Omawiając zadania gmin dotyczące rozwoju turystyki, należały wymienić tzw. instrumenty planistyczne, do których zaliczamy strategię rozwoju społeczno-gospodarczego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . Wymienione dokumenty odgrywają istotne znaczenie w realizacji ważnego z punktu widzenia rozwoju turystyki zadania własnego gminy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Stosowanie narzędzi planistycznych z punktu widzenia rozwoju turystyki nabiera szczególnego znaczenia, gdyż prowadzenie w gminie polityki turystycznej może zostać jedynie w pełni potwierdzone, jeśli turystyka znajduje swoje miejsce w dokumentach istotnych dla rozwoju gospodarczego i społecznego danej jednostki.

     Najlepszym narzędziem służącym do prowadzenia przemyślanej polityki w gminie, uwzględniającym potrzeby gospodarki turystycznej jest strategia rozwoju społeczno-gospodarczego. Opracowanie strategii jest dobrowolne, jednak jej przegotowanie świadczy o profesjonalnym podejściu władz gminy do zarządzania jej zasobami oraz wyznaczaniu kierunków rozwoju gminy w oparciu o dobór właściwych narzędzi. Dokument ten powinien mieć charakter długookresowy a realizacja celów strategii powinna przebiegać ponad podziałami (zwłaszcza partyjnymi).
 Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego może być dokumentem wyjściowym do tworzenia szczegółowych strategii lub planów rozwoju turystyki lub rozwoju produktu turystycznego gminy.  Wprowadzając strategię rozwoju turystyki, władze powinny zwrócić uwagę, aby zostały w niej uwzględnione możliwości jakie daje teren danej jednostki samorządowej do rozwoju turystyki (konkretnych form turystyki i produktów turystycznych), ograniczeń i problemów związanych z jej rozwojem, a także zestawienie mocnych i słabych stron obszaru recepcyjnego, dotyczących rozwoju turystyki (analiza SWOT). Dokonana w strategii analiza  powinna obiektywnie wskazać miejsce danej jednostki samorządowej na tle innych konkurencyjnych obszarów lub regionów turystycznych, a jednocześnie wytyczać kierunki działań jakie powinny podjąć władze samorządowe w najbliższych latach, aby czerpać jak największe korzyści z rozwoju turystyki. Dzięki przemyślanej strategii i jej realizacji gminy szybciej osiągną zamierzone cele, a przy tym unikną niepotrzebnych kosztów, wynikających z nieplanowanych i nieprzemyślanych działań (np. sporadyczne działania z zakresie promocji, przynoszące niewymierne efekty). 

     W odróżnieniu od strategii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan zagospodarowania przestrzennego określają politykę przestrzenną na obszarze gminy (w zasadzie są to dokumenty, które zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. powinna posiadać każda gmina w Polsce ). Różnica pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planem zagospodarowania przestrzennego polega na tym, że studium jest dokumentem nadrzędnym, wyznaczającym politykę przestrzenną gminy w dłuższym horyzoncie czasowym oraz zawierającym wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania.
 Z punktu widzenia  turystyki, wymienione dokumenty pełnią jedną z ważniejszych funkcji wspierających jej rozwój, gdyż mogą zawierać wskazania dotyczące lokalizacji i przeznaczenia terenów gminnych pod zabudowę (np. kwestie lokalizacji działek letniskowych, terenów pod inwestycje turystyczne), terenów  chronionego krajobrazu, obszarów objętych ochroną konserwatorską, a także wprowadzać ograniczenie możliwości rozwoju innych form użytkowania terenu, które mogłyby obniżyć atrakcyjność turystyczną obszaru itd.

     Plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z instrumentów wpływających na poziom inwestycji turystycznych w gminie, zwłaszcza rozwoju niezbędnej infrastruktury turystycznej m.in. przedsiębiorstw turystycznych. Warto podkreślić, że rozwój bazy noclegowej i często jej towarzyszącej bazy gastronomicznej, jest dla gmin największym źródłem dochodów budżetowych (podatki od nieruchomości, podatki dochodowe, opłata miejscowa) a jednocześnie gwarantem rozwoju turystyki. Działania podejmowane przez organy gminy powinny tworzyć korzystne warunki do działania nowych, jak również utrzymania i rozwoju turystycznych firm już istniejących, aktywizować bezrobotnych poprzez tworzenie warunków do zdobycia nowych kwalifikacji itp. . Realizując powyższe cele, gminy mają szereg instrumentów polityki fiskalnej,  wśród których należy wymienić stawki, ulgi i zwolnienia dotyczące podatków i opłat lokalnych, potrącenia i wyłączenia o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, wysokość czynszów lub dzierżaw za obiekty komunalne itp.

     Rozwój gospodarczy gminy poprzez wykorzystanie turystyki, może odnieść się do zwiększania aktywności gospodarczej i wzrostu zatrudnienia we wszystkich sektorach lokalnej gospodarki. Dzieje się tak, gdyż turystyka aktywizuje do działania także inne sektory gospodarki, bezpośrednio nie związane z obsługą ruchu turystycznego (rolnictwo, budownictwo, handel, transport, usługi bankowe itd.). Wydatki poniesione przez turystów na zakup usług turystycznych powodują rozwój innych gałęzi gospodarki, co przekład się na tzw. efekty bezpośrednie, pośrednie i indukowane  nazywane w literaturze mnożnikiem turystycznym . Analogicznie kształtuje się wpływ turystyki na zatrudnienie, gdzie możemy zaobserwować mnożnikowe efekty sięgające wskaźnika 2-3, co oznacza, że na każde miejsce pracy w turystyce przypadają 2-3 miejsca pracy w obsłudze pośredniej ruchu turystycznego .

    Kolejnym problemem jest rola władz samorządowych w finansowaniu niezbędnej dla rozwoju turystyki infrastruktury. Poruszane w ustawie o samorządzie gminnym kwestie dotyczące infrastruktury technicznej (gminnych dróg, ulic, mostów, placów, organizacji ruchu drogowego, rozbudowy sieci wodno-kanalizacyjnej, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, czy oczyszczalni ścieków) są bezpośrednio związane także z problemem możliwości rozwoju gospodarki turystycznej. Dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna nie tylko świadczy o standardzie życia mieszkańców, ale jednocześnie staje się stymulatorem rozwoju usług turystycznych poprzez poprawę  wizerunku gminy w oczach odwiedzających i inwestorów. Czy poniesione wydatki budżetowe mają szanse na zwrot? Analiza źródeł dochodów gmin turystycznych dotyczących podatków i opłat związanych z prowadzeniem działalności turystycznej (przede wszystkim podatek od nieruchomości, opłata miejscowa, podatki dochodowe ) wydaje się potwierdzać to założenie. W interesie władz gminnych powinno być poszukiwanie sposobów finansowania niezbędnych inwestycji poprzez wykorzystywanie takich instrumentów jak obligacje komunalne, partnerstwo publiczno-prywatne czy fundusze Unii Europejskiej.

     Dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna sprzyja powstawaniu produktów turystycznych, które z punktu widzenia rozwoju turystyki w gminie wydają się sprawą kluczową. Marketingowa orientacja w zarządzaniu gminą skłania władze do myślenie w kategorii produkt-odbiorca(konsument). Aby o ofercie danego obszaru można było mówić w kategorii produktu,  trzeba zdawać sobie sprawę z pewnych prawidłowości postrzegania oferty przez klientów. W przypadku produktu rozpatrywanego w ujęciu przestrzennym ważny jest aspekt jego złożoności. Produkt turystyczny regionu kształtowany jest przez różne podmioty (przedsiębiorców turystycznych, władze lokalne, organizacje turystyczne, mieszkańców) co prowadzi do zarysowania się wyraźnego związku pomiędzy elementami składowymi produktu, na zasadzie usług względem siebie komplementarnych . Jednocześnie podmioty tworzące produkt turystyczny gminy powinny tak ukierunkować dobór elementów składowych, aby produkt miał względnie homogeniczny charakter oraz wyróżniał się na tle innych produktów. Może temu sprzyjać nadanie unikalnej nazwy, dobór odpowiednich środków reklamy itp. Władze gminy powinny liczyć się z faktem, że są określone rodzaje produktów turystycznych, które sprzyjają osłabieniu skutków sezonowości, a tym samym zwiększają możliwości czerpania ekonomicznych korzyści z rozwoju turystyki na danym obszarze. Jako przykłady można wymienić turystykę uzdrowiskową, miejską, kulturową, biznesowa,  które mogą być cennym uzupełnieniem typowej turystyki wypoczynkowej.

    Wracając do problemu tworzenia produktu turystycznego obszaru, wyraźnie zauważalne są obowiązki, które spoczywają na władzach gminy w tym zakresie. Aby stworzyć dobry produkt turystyczny, konieczna jest współpraca zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego. Użyteczność  tworzonego wspólnie produktu może być większa dla klienta-turysty niż w przypadku oddzielnego zakupu pojedynczych usług. Przykładowo współpraca hotelu z położonym w pobliżu klubem jeździeckim, może doprowadzić do powstania produktu o nazwie „weekend w siodle”. Sprzedając osobno poszczególne usługi przedsiębiorcy nie tylko ponoszą większe koszty (np. marketing), ale również nie mogą przedstawić w pełni użytecznej dla klienta oferty. Komplementarność produktu turystycznego zwiększa jego użyteczność. Możliwość noclegów może zachęcić do skorzystania z usług jeździeckich(zwłaszcza jeśli odwiedzający pokonuje większą odległość) a usługi jeździeckie są świetnym uzupełnieniem oferty hotelu. Dodatkowym komponentem tworzonego produktu mogłaby być impreza zorganizowana z inicjatywy władz gminy (koncert, pokazy jazdy w stylu „rodeo”, plener artystyczny itp.) W ten sposób obszary oferujące bardziej złożony produkt mogą lepiej zaspokajać potrzeby klientów.

    Zwiększenie liczby odwiedzających wymaga prowadzenia przemyślanej polityki promocyjnej. Promocja zaliczana jest do ustawowych zadań własnych gmin i jest szczególnie ważna dla gmin o dominujących funkcjach turystycznych  Korzyści z działań promocyjnych, wyrażone w przychodach z działalności turystycznej będą widoczne zarówno we wpływach budżetów samorządowych jako i prywatnych jednostek. 
 
     System promocji turystycznej na szczeblu gminnego samorządu terytorialnego powinien być wspomagany poprzez sprawnie działające placówki informacji turystycznej. System informacji turystycznej - to zespół działań polegający na zapewnieniu konsumentom i organizatorom usług turystycznych łatwego i pełnego dostępu do informacji turystycznej, czyli uporządkowanego zbioru danych w dowolnym miejscu lub czasie . Należy zaznaczyć, że krajowym koordynatorem systemu informacji turystycznej jest Polska Organizacja Turystyczna, natomiast tworzenie gminnych centrów informacji turystycznej następuje z inicjatywy samorządów terytorialnych i jest przez nie finansowane. Mogą one przyjmować różne formy organizacyjno-prawne, wśród których najczęściej spotykane to: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, punkty informacji turystycznej prowadzone w ramach związku gmin lub powiatów, punkty informacji turystycznej prowadzone w formie stowarzyszenie gmin lub powiatów, punkty informacji turystycznej prowadzone przez stowarzyszenia na zlecenie gmin lub powiatów, punkty prowadzone przez podmioty komercyjne na zlecenie gminy lub powiatu i inne.

     Do zadań lokalnego (np. miejskiego lub gminnego) ośrodka informacji i promocji  turystycznej należeć powinno:
  • udzielanie informacji (o walorach i atrakcjach turystycznych obszaru, o ofercie podmiotów gospodarki turystycznej oraz tych usługodawców, których usługi stanowią przedmiot zainteresowania turystów, o sąsiednich miejscowościach i gminach, które pragną odwiedzić turyści);
  • organizacja informacji wizualnej i jej bieżąca aktualizacja;
  • wymiana informacji zawartych w bazie danych ośrodka z placówkami informacji turystycznej spoza miejscowości czy też gminy;
  • współpraca z organizacjami i podmiotami gospodarki turystycznej oraz innymi placówkami usługowymi w celu stworzenia bazy danych o miejscowości (gminie), znajdującej się w niej infrastrukturze turystycznej, o wydarzeniach i imprezach kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych itp., i ich bieżąca aktualizacja;
  • organizowanie i koordynowanie działalności promocyjnej, w którą będą zaangażowane podmioty świadczące usługi turystom oraz samorząd lokalny (np., przygotowanie materiałów promocyjnych miejscowości/gminy);
  • reprezentowanie miejscowości lub gminy na targach i giełdach turystycznych;
  • prowadzenie sprzedaży przewodników, map, widokówek, pamiątek lokalnych i regionalnych itp.;
  • prowadzenie kasy wymiany walut;
  • sprzedaż biletów wstępu na odbywające się w miejscowości (gminie) imprezy kulturalne, a także wycieczki po miejscowości i okolicy z przewodnikiem;
  • świadczenie innych usług, takich jak np. rezerwacja miejsc w obiektach noclegowych miejscowości, pośredniczenie przy zakupie przez turystów biletów kolejowych czy na inne środki transportu publicznego, przy wynajmie samochodu itp.;
  • prowadzenie biblioteki turystycznej (głównie na potrzeby własne ośrodka) .
Informacja turystyczna ma do spełnienia następujące funkcje:
  • informacyjną, szczególnie w stosunku do turystów;
  • współdecyzyjną, wyrażającą się we wpływie wywieranym na turystę w kwestii dotyczącej zakupu substytucyjnych bądź komplementarnych dóbr turystycznych;
  • stymulującą i zwiększającą popyt turystów na dobra i usługi w miejscach recepcji ruchu turystycznego;
  • kształtującą równowagę na rynku turystycznym .
Działania z zakresu promocji i informacji turystycznej, tworzenie produktów turystycznych, rozwój infrastruktury technicznej i turystycznej to działania niezbędne do rozwoju turystyki w gminie. Skuteczne  zarządzenie turystyką na obszarze recepcyjnym wymaga często współpracy o charakterze lokalnym, ale również regionalnym, krajowym czy nawet międzynarodowym, zarówno pomiędzy jednostkami sektora publicznego jak i prywatnego. Warto zauważyć, że regiony turystyczne niezmiernie rzadko odpowiadają podziałom administracyjnym. Ma to swoje ważne konsekwencje w podejściu do rozwijania turystyki w oparciu o współpracę jednostek samorządu terytorialnego, a nie podejście konkurencyjne . Odwiedzający dany obszar nie kierują się przecież podziałami administracyjnymi, ale dostępnością oferowanych przez region produktów turystycznych. Dlatego tak ważna jest współpraca jednostek samorządu terytorialnego w ramach różnego rodzaju porozumień, stowarzyszeń, fundacji, współpracy euroregionalnej, miast bliźniaczych i partnerskich, czy w końcu - uważanych za najskuteczniejszą formę współpracy w zakresie rozwoju  turystyki,  lokalnych organizacji turystycznych. Podmiotami takiej współpracy są przede wszystkim gminy, dlatego też bardzo zasadna wydaje się teza, iż rozwój turystyki na obszarach recepcyjnych w największej mierze zależy od zaangażowania w ten proces władz samorządowych (potwierdzają to wyżej wymienione przykłady aktywności dotyczące m.in. możliwość inicjowania tworzenia lokalnych organizacji turystycznych, pozyskiwanie środków na rozwój turystyki z Unii Europejskiej, tworzenie strategii rozwoju i planów zagospodarowania przestrzennego, rozwój infrastruktury technicznej i społecznej).

ZakończeniePrzytoczona analiza pozwala na wyciągnięcie następujących wniosków dotyczących możliwości jakie stoją przed gminnymi jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce w zakresie turystyki:
  • rozwój turystyki należy do zadań własnych gminnych jednostek samorządowych w Polsce, przez co należy rozumieć, że władze samorządowe powinny uwzględniać potrzeby gospodarki turystycznej w prowadzeniu polityki rozwoju lokalnego. Obowiązek taki tym bardziej spoczywa na tych samorządach, które zasobne są w walory turystyczne (turystyka na tych obszarach ma realną szansę stać się istotnym czynnikiem rozwoju lokalnego). Jednocześnie należy podkreślić, że rozwój lokalnej gospodarki przez turystykę  koncentruje się zazwyczaj na obszarach atrakcyjnych turystycznie, ale nieaktywnych, a wręcz zacofanych gospodarczo. Często są to obszary bogate w walory środowiska przyrodniczego, nazywane w literaturze przedmiotu obszarami przyrodniczo cennymi .  Ponieważ nie mają one na ogół możliwości rozwijania przemysłu, a często również efektywnego rolnictwa, turystyka może im stworzyć szansę rozwoju gospodarczego. Obowiązkiem władz samorządowych (zwłaszcza tych gmin, które posiadają na swoim terenie walory turystyczne) jest więc prowadzenie takiej polityki, która będzie wiązać rozwój gospodarki lokalnej z turystyką, co zapewnieni także mieszkańcom gminy, partycypację w ekonomicznych korzyściach związanych z jej rozwojem.
  • zadania dotyczące rozwoju turystyki nie są szczegółowo sprecyzowane w ustawach (wyjątek stanowią zadania obowiązkowe dotyczące  prowadzenia ewidencji obiektów noclegowych nie podlegających kategoryzacji, zapewnienia bezpieczeństwa odwiedzających czy przebiegu imprez masowych), dlatego też należy rozumieć, że władze samorządowe powinny wykorzystywać wszelkie możliwości przewidziane przepisami prawa, aby realizować zadania związane z turystyką (np. szkolenia dla przedsiębiorców turystycznych i rolników (zwłaszcza w zakresie agroturystyki), tworzenie  lokalnych organizacji turystycznych, tworzenie produktów turystycznych (np. imprezy kulturowe, sportowe lub rozrywkowe, szlaki turystyczne, promowanie kuchni regionalnej);
  • wraz z rozwojem i umocnieniem pozycji samorządu terytorialnego w Polsce możemy także zauważyć większą jego rolę w kształtowaniu polityki turystycznej, zwłaszcza na szczeblu lokalnym i regionalnym (powołanie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych). Pozwala to na postawienie tezy, że jednostki gminnego samorządu terytorialnego stały się jednymi z najważniejszych podmiotów, odpowiedzialnych za rozwój turystyki w Polsce.
  • rozwój turystyki w Polsce na szczeblu lokalnym powinien opierać się na zasadzie współpracy zarówno jednostek samorządowych między sobą (porozumienia, stowarzyszenia międzygminne), jak również współpracy z sektorem prywatnym(lokalne i regionalne organizacje turystyczne, partnerstwo publiczno-prywatne). Analiza elementów wchodzących w skład gospodarki turystycznej pokazuje, że lokalna gospodarka z systemem władzy i rozwiązań organizacyjno-prawnych stanowi nierozerwalną część podaży turystycznej. Ośrodek lokalnej samorządowej władzy ma więc dużą siłę oddziaływania na rozwój turystyki, jednocześnie rozwój turystyki uzależniony jest często od skuteczności działania samorządowej jednostki administracyjnej. Jako przykład możemy podać tworzenie niezbędnej dla rozwoju turystyki  infrastruktury technicznej i społecznej(zwłaszcza drogowej i komunalnej) czy prowadzenie szeroko rozumianej polityki turystycznej, w której uwzględniane są podstawowe potrzeby mieszkańców jako organizatorów wypoczynku w miejscach recepcji turystycznej.
Przedstawiona  próba  egzemplifikacji  możliwości podejmowanych działań przez gminne jednostki samorządowe w Polsce w zakresie rozwoju turystyki, udowadnia złożoność problemu, a co za tym idzie brak możliwości przedstawienia tych kwestii w sposób kompleksowy. Zamiarem autora, nie było jednak dokonanie hierarchizacji owych działań, ale jedynie przedstawienie najczęściej występujących rozwiązań wynikających zarówno z unormowań prawnych, ale również z praktyki działań, które mogą przyczynić się do rozwoju turystyki na danym terenie. Dobór uniwersalnego zestawienia narzędzi niezbędnych do efektywnego stymulowania rozwoju turystyki na terenach recepcyjnych wydaje się niemożliwy, gdyż możliwości podejmowanych działań wynikają z konkretnych uwarunkowań w jakich działa dana jednostka samorządowa (czynniki geograficzne, polityczne, zasobność kapitału itp.)
Zaprezentowane opinie i wnioski, pomimo ich wybiórczego charakteru, pozwalają jednak na stwierdzenie, że następuje w Polsce wzrost znaczenia roli władz lokalnych w procesie wspierania rozwoju gospodarki turystycznej. Potwierdzają to coraz liczniejsze konferencje i sympozja, jak również publikacje poświecone tej problematyce. Wiedza z zakresu poruszanej problematyki jest ciągle jeszcze nie usystematyzowana i wymaga dokładniejszych badań i analiz, zwłaszcza dotyczących czerpania ekonomicznych korzyści z rozwoju turystyki nie tylko przez mieszkańców terenów recepcyjnych, ale również samych jednostek samorządowych. Wyniki badań mogłyby stać się przesłanką dla samorządów do podejmowania i intensyfikacji konkretnych działań zmierzających do rozwoju gospodarki turystycznej, a nie (jak często ma to miejsce) jedynie prowizorycznych działań, mających raczej charakter mistyfikacyjny niż wynikających z rzetelnej próby realizowania zadań stawianych gminom w tej dziedzinie.

BibliografiaPozycje książkowe
  1. Alejziak W., Przemysł turystyczny w Polsce i na świecie, w: Kompendium pilota wycieczek, pod red. Z. Kruczka, PROKSENIA, Kraków 2005;
  2. Analiza instytucjonalna urzędu gminy (Przewodnik dla samorządów), pod red. M. Zawickiego  i S. Mazura, Kraków 2004;
  3. Budzałek R., Rozwój turystyki jako istotny element polityki rozwoju Łowicza, w: Gałecki R(red.), Rola i zadania samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki turystycznej, Mazowiecka Wyższa Szkoła Humanistyczno-Pedagogiczna w Łowiczu, Łowicz 2004;
  4. Butowski L., Organizacja turystyki w Polsce, Wydawnictwo Akademickie Wyższej Szkoły Społeczno-Przyrodniczej W Lublinie, Warszawa-Lublin 2004;
  5. Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J.P., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000;
  6. Gryzel P., Regionalne i lokalne systemy informacji w turystyce, Akademia Ekonomiczna, Jelenia Góra 2003, w:  A. Rapacz Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnych i regionalnych ośrodków informacji turystycznej, w: Rola i zadania samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki turystycznej, pr. zb. pod red. Ryszarda Gałeckiego, Mazowiecka Wyższa Szkoła Humanistyczno-Pedagogiczna w Łowiczu, Łowicz 2004;
  7. Holloway J.Ch., The business of tourism, Financial Times Press, Copyright 2006;
  8. Korzeniowska A., Krawczyk R., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego w: ABC samorządu terytorialnego, pod red. A. Korzeniowskiej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz Łódź 2004;
  9. Lutrzykowski A., Samorząd lokalny – wyzwanie dla społeczności lokalnych, w: Rola i zadania samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki turystycznej, pr. zb. pod red. Ryszarda Gałeckiego, Mazowiecka Wyższa Szkoła Humanistyczno-Pedagogiczna w Łowiczu, Łowicz 2004;
  10. Marketing usług turystycznych, pod red. A. Panasiuka,Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005;
  11. Merski J., Wpływ turystyki na rozwój regionalny kraju i jej rola w integracji europejskiej, Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Warszawie, Warszawa 2004;
  12. Niezgoda A., Marketing obszarów turystycznych, w: Problemy Turystyki nr. 1-2, Instytut Turystyki, Warszawa 2000;
  13. Owsiak J., Możliwości rozwoju ekonomicznego społeczności lokalnych na obszarach chronionych przez rozwój turystyki, w: Gospodarka turystyczna wobec integracji i rozszerzania się Unii Europejskiej, Pr. zb. pod red. K. Sikory i D. Makiłły, Wyższa Pomorska Szkoła Turystyki i Hotelarstwa, Bydgoszcz 2003;
  14. Panasiuk A., Szostak D., Kształtowanie lokalnej polityki turystycznej na przykładzie miejscowości nadmorskich, w: Determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego w przededniu wejścia Polski do Unii Europejskiej. Gospodarka morska,turystyka, finanse, pod red. Filipiak B. i Flejterskiego S., Zakład Usług Poligraficznych i Wydawniczych JACEK PLEWNIA, Szczecin-Darłowo 2004;
  15. Pawlusiński R., Samorząd lokalny a rozwój turystyki, Przykład gmin Wyżyny Krakowsko-Częstochowskiej, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytet Jagielloński, Kraków 2005;
  16. Rapacz A., Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnych i regionalnych ośrodków informacji turystycznej, w: Rola i zadania samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki turystycznej, pr. zb. pod red. Ryszarda Gałeckiego, Mazowiecka Wyższa Szkoła Humanistyczno-Pedagogiczna w Łowiczu, Łowicz 2004;
  17. Turystyka w gminie i powiecie, red. A. Gordon, Polska Organizacja Turystyczna, Warszawa, 2003
  18. Zarządzanie turystyką na obszarach przyrodniczo cennych, red. Bazyli Poskrobka, Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Białymstoku, Białystok 2005;


Akty normatywne
  1. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 1997 roku w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne (Dz.U. z 1997 Nr 57 poz. 358.);
  2. Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym, Dz.U. nr 88, poz. 602.
  3. Ustawa z dnia 17 marca 1921 roku , Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Dz. U. R.P. 1921 r., Nr 44, poz. 267.;
  4. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984) ;
  5. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 roku o bezpieczeństwie imprez masowych, (Dz.U. z 2005 Nr 108 poz.909.);
  6. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603 ze zm.);
  7. Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 roku o Polskiej Organizacji Turystycznej, (Dz. U. z dnia 23 lipca 1999 r.);
  8. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o usługach turystycznych (Dz.U. z 2006 Nr 220 poz. 1600);
  9. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późniejszymi zmianami);
  10. Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.);

Internetowe materiały źródłoweDane z oficjalnej strony internetowej Polskiej Organizacji Turystycznej - www.pot.gov.pl