autor: Jacek Drążkiewicz
W literaturze na temat samorządu terytorialnego i finansów publicznych funkcjonuje termin „decentralizacja administracji publicznej”, który należy rozumieć jako proces polegający na odpowiednim rozłożeniu zadań i kompetencji między administrację rządową a samorządy terytorialne oraz inne podmioty samodzielnie prowadzące działalność w zakresie administracji publicznej. Decentralizacja łączy się z przekazywaniem zadań i odpowiadających im kompetencji ze strefy administracji rządowej do odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, a także z danego szczebla samorządu do niżej usytuowanej jednostki samorządowej . Według B. Dolnickiego, decentralizacja polega na prawnym zapewnieniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego przez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów nadrzędnych w działalność organów stojących niżej w strukturze organizacyjnej .
W czasach gospodarki centralnie planowanej w Polsce, w zakresie podziału terytorialnego kraju dominowała struktura hierarchicznego podporządkowania organów terenowych niższego stopnia organom stopnia wyższego oraz podporządkowania ogółu organów terenowych centralnym organom państwa.
Ekonomiczne konsekwencje takiego stanu rzeczy wiązały się z nieefektywnym wykorzystywaniem środków budżetowych, gdyż o ich wydatkowaniu decydowały władze centralne, często nie zorientowane dobrze w potrzebach lokalnych społeczności. J. Wierzbicki twierdzi, że taki system służył jedynie „dyscyplinowaniu” ze strony organów wyższego stopnia działalności organów terenowych związanej z wykonywaniem wyznaczonych im zadań . Zupełnie inną sytuację mamy obecnie, gdy nadzór ze strony władz centralnych odbywa się jedynie przy użyciu środków wyraźnie określonych przez ustawy i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji .
Zmiany dotyczące kierowania gospodarką i administracją terenową po 1989 roku doprowadziły do powstania w Polsce zdecentralizowanej struktury zarządzania państwem, której najważniejsze wyróżniki to :
Powstanie struktury zdecentralizowanej oznacza wydzielenie jednostek samorządu terytorialnego z całości administracji państwowej. W literaturze przedmiotu spotykamy pogląd, że wydzielenie jednostek samorządu terytorialnego z całości administracji państwowej „dokonuje się poprzez uznanie odrębności interesu lokalnego, a co za tym idzie – przyznanie swobody realizacji ochrony tego interesu. Oczywiście proces ten odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych” . Przenosząc powyższe rozważania dotyczące samodzielności samorządu terytorialnego na grunt nauk ekonomicznych, można uznać, że w realiach współczesnego państwa o rozwiniętych funkcjach ekonomicznych i socjalnych istnieje konieczność wpływania przez organy administracji rządowej na kształt polityki społeczno-ekonomicznej prowadzonej na szczeblu samorządowym, a przynajmniej do regulowania najważniejszych celów tej polityki. Takie podejście opiera się na dwóch przesłankach. Po pierwsze, samorząd terytorialny w Polsce działa zbyt krótko w realiach gospodarki rynkowej, aby wypracować samodzielnie skuteczne rozwiązania dotyczące wszystkich istotnych problemów lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim powodem takiego podejścia jest potrzeba skoordynowania polityki na szczeblu lokalnym z polityką regionalną oraz gospodarczą polityką państwa. Takie podejście musi oznaczać przynajmniej częściową partycypację finansową państwa przy realizacji przyjętych zadań, przez uzupełnianie dochodów własnych jednostek samorządowych z budżetu centralnego. Wskazać należy jednak na niezmiernie ważny aspekt doboru właściwych mechanizmów prawno-finansowych ograniczających do minimum stopień, w jakim to zasilanie może stanowić o poziomie wpływu organów administracji rządowej na działalność samorządu . Z punktu widzenia racjonalizacji funkcjonowania struktur samorządowych, a zwłaszcza systemu ich finansowania, nasuwa się bowiem pytanie, czy koncepcja samorządu terytorialnego w Polsce odpowiada realiom obecnego stanu rozwoju gospodarczego kraju oraz rozwiązaniom stosowanym w innych krajach, zwłaszcza należących do Unii Europejskiej? Czy ekonomiczno-finansowe mechanizmy stosowane wobec działalności samorządu są skuteczne w zapewnianiu zróżnicowanych dochodów budżetowych, których pozyskiwanie zależne jest od aktywności samych jednostek samorządowych? Czy na pewno system dążący do zwiększenia samodzielności finansowej samorządu jest gwarantem jego efektywniejszego działania i wykonywania powierzonych zadań, także tych z zakresu turystyki? Odpowiedź na te pytania wymagałaby długich analiz. Ale samo ich występowanie powinno zmusić czytelnika do głębszej refleksji nad problematyką dotyczącą ważnego zagadnienia, jakim jest dzisiaj decentralizacja zarządzania państwem.
Z punktu widzenia niniejszego artykułu do istotnych uprawnień wojewódzkich i gminnych jednostek samorządowych wynikających z decentralizacji zarządzania państwem należy zaliczyć uprawnienia samorządu do realizacji szeroko rozumianej polityki rozwoju regionalnego i lokalnego oraz polityki sprzyjającej podniesieniu standardu życia mieszkańców . Jednym z najistotniejszych kryteriów decentralizacji nie jest bowiem powołanie samych urzędów marszałkowskich, gminnych czy miejskich, ale fakt przekazania im odpowiedzialności w zakresie prowadzenia regionalnej i lokalnej polityki, zwiększania własnych dochodów, a zwłaszcza podejmowania decyzji o charakterze inwestycyjnym . Należy silnie zaakcentować, że proces rozwoju gospodarczego i społecznego województwa i gminy powinien się przede wszystkim koncentrować na wykorzystaniu specyficznych właściwości środowiska naturalnego i kulturowego, w których przyszło działać danej jednostce, i dostosowaniu się do nich. Jeśli więc dostępność zasobów wskazuje na potrzebę rozwoju funkcji turystycznych, brak inicjatyw w tym zakresie ze strony władz samorządowych należy uznać za niewłaściwą politykę i zaprzepaszczenie szans rozwojowych.
Decentralizacja zrządzania państwem może być klasyfikowana jako jeden z najważniejszych czynników rozwoju miejscowości i regionów turystycznych. Wynika to z tego, że przyjęte przez władzę ustawodawczą rozwiązania prawne dają władzy regionalnej i lokalnej możliwość uprawiania samodzielnej polityki, która może prowadzić do kształtowania konkurencyjności danej jednostki terytorialnej, a więc i tempa jej rozwoju. Pozostawienie w gestii samorządów uprawnień w zakresie turystyki daje im realne możliwości rozwoju przez wykorzystanie dużej palety rozwiązań organizacyjno-prawnych, które w centralizowanej strukturze zarządzania państwem nie miałyby na szczeblu lokalnym i regionalnym racji bytu. Dziś trudno sobie wyobrazić, jaki byłby obraz lokalnej gospodarki turystycznej, gdyby samorząd terytorialny nie powstał i gdyby wszystkim zarządzali urzędnicy z ramienia administracji rządowej. Ponieważ obecnie samorządność traktuje się jako sytuację oczywistą, trudno dokładnie określić znaczenie tych zmian.
Z punktu widzenia niniejszego artykułu niezmiernie ważne są kwestie dotyczące przekazywania niektórych zadań (także w zakresie turystyki) ze szczebla centralnego na szczebel samorządowy, w efekcie postępujących procesów decentralizacyjnych. Przejęcie owych zadań stawia przed władzami samorządowymi szereg wyzwań, którym sprostanie przekłada się na konkretne efekty ekonomiczne, ale ma także konsekwencje społeczne, polityczne, a nawet moralne. Przenoszenie ciężaru decyzyjnego ze szczebla centralnego na samorządowy (decentralizacja) dotyczy bowiem tak naprawdę problemu przeniesienia odpowiedzialności za regionalną i lokalną jednostkę samorządową . Odpowiedzialność ta dotyczy świadomego wpływania na proces rozwoju społeczno-gospodarczego w oparciu o lokalne uwarunkowania rozwojowe. Ukierunkowanie procesów zachodzących w gospodarce lokalnej i regionalnej tak, by przynosiły korzystne skutki ekonomiczne i społeczne, wymaga od osób zaangażowanych w zarządzanie jednostką samorządową wiedzy i konkretnych umiejętności. Jest to widoczne zwłaszcza w procesie zarządzania regionalną i lokalną gospodarką turystyczną, gdzie często nieznajomość problemów prowadzi do podejmowania działań, które mogą osłabić pozytywne efekty rozwoju turystyki. Regionalne i lokalne organy administracji najczęściej nie dysponują personelem z odpowiednimi kwalifikacjami w tym zakresie. Jest to zrozumiałe, zważywszy zakres działania i zasięg tych urzędów (zwłaszcza urzędów gminy). Rozważając zatem możliwości realizacji zadań dotyczących rozwoju turystyki, a zwłaszcza tak ważne kwestie jak rozwój infrastruktury turystycznej, ułatwienia dla przedsiębiorców w wypełnianiu obowiązków administracyjnych, prowadzenie skutecznej polityki promocyjnej itd., należy wziąć pod uwagę konieczność współpracy z jednostkami mającymi odpowiednie możliwości w tym zakresie .
Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, że proces przenoszenia ciężaru decyzyjnego na niższe szczeble administracji publicznej stawia przed władzami samorządowymi trudne wyzwania, którym nie wszystkie samorządy gotowe są sprostać. Dlatego też regulacje prawne dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego podkreślają możliwości podejmowania przez jednostki samorządowe współpracy zarówno z innymi jednostkami samorządowymi, jak z sektorem prywatnym. Celem takich rozwiązań ma być osłabienie skutków procesu decentralizacji, które mogą się wiązać z pewnym osamotnieniem jednostki w działaniach służących realizacji powierzonych jej zadań, przez wzmocnienie skuteczności i efektywności działań wynikających ze współpracy między dwoma lub kilkoma podmiotami (np. efekt korzyści skali, synergii).
Jednostki samorządowe mają ustawową możliwość tworzenia wzajemnych związków i porozumień. Na przykład związek międzygminny może być powoływany w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych . Zadania te mogą dotyczyć takich kwestii, jak ochrona środowiska (zwłaszcza ochrona wód i gospodarka odpadami), ład przestrzenny, rozwój infrastruktury technicznej (sieci gazowe, energetyczne, zaopatrzenie w wodę itp.), a więc problemów dotyczących szeroko rozumianej gospodarki turystycznej, jak również samej turystyki i promocji . Współpraca między gminami, powiatami i województwami w zakresie turystyki także jest prawnie możliwa i może przyjąć wymiar stowarzyszenia, które regulowane jest przepisami prawa o stowarzyszeniach , lub porozumienia . Przynależność do porozumień międzygminnych i stowarzyszeń intensyfikuje kontakty między gminami, pozwala na wymianę doświadczeń, wzmaga skłonność poszczególnych gmin do rozwijania działań związanych z turystyką, ochroną środowiska, rozwojem infrastruktury komunalnej. Określone obszary aktywności samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju turystyki z założenia potrzebują aktywnych form współpracy wielu jednostek organizacyjnych. Jako przykład mogą posłużyć działania w zakresie promocji i informacji turystycznej. Powinny je prowadzić wspólnie zespoły gmin (lub powiatów) o podobnych warunkach geograficznych i często zbliżonych walorach turystycznych. W grupie gmin łatwiej o odpowiednio wykwalifikowany personel, który jest niezbędny przy właściwym wyborze instrumentów promocji. Ponadto oferta większego obszaru jest bardziej kompleksowa i wyróżnia się w oczach potencjalnego klienta na tle pojedynczej gminy. Wspólna promocja kilku gmin daje także możliwość ubiegania się o środki finansowe na jej realizację. Ich beneficjentami mogą być zespoły gmin. Wspólnie przygotowane plany ulokowania otrzymanych funduszy mogą znaleźć większe zrozumienie niż bardzo szczegółowe projekty o znaczeniu lokalnym .
Praktyka działania i doświadczenia wielu krajów pokazują, że najbardziej skuteczną strukturą organizacyjno-prawną służącą rozwojowi turystyki są lokalne i regionalne organizacje turystyczne. Tworzenie takich organizacji związane jest ze zmianami, które zaszły w systemie zarządzania turystyką w Polsce. Od 2000 roku rozdzielono sprawy regulacji prawnych, którymi zajmował się Departament Turystyki w Ministerstwie Gospodarki (obecnie Ministerstwo Sportu i Turystyki), od promocji turystyki, którą powierzono Polskiej Organizacji Turystycznej. Nowością jest wprowadzenie regionalnych (ROT) i lokalnych (LOT) organizacji turystycznych. Jest to nie tylko przykład decentralizacji zarządzania państwem, ale i szansa na rozwój turystyki, a zwłaszcza tworzenie lepszych produktów turystycznych przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia lokalnych społeczności. Członkami ROT i LOT są jednostki samorządu wojewódzkiego, powiatowego, gminnego oraz związków gmin, a także podmioty działające w lokalnej branży turystycznej i inne. Współpraca tych podmiotów daje szanse na skuteczniejsze działania i lepsze wykorzystanie środków promocyjnych . Obecnie w Polsce istnieje 16 regionalnych organizacji turystycznych, które prowadzą działalność na terenie wszystkich województw.
Jednostki samorządu terytorialnego w nowym systemie zarządzania turystyką znalazły właściwe miejsce wspierając działania lokalnych i regionalnych organizacji turystycznych. Działania te to przede wszystkim promocja turystycznej danego obszaru (najczęściej gminy lub kilku gmin), wspomaganie funkcjonowania i rozwoju informacji turystycznej, inicjowanie, opiniowanie i wspieranie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, współpracy z Polską Organizacją Turystyczną oraz tworzenia lokalnych produktów turystycznych, doskonalenia kadr dla turystyki, a także prowadzenia badań i analiz marketingowych w dziedzinie turystyki .
Współpraca w zakresie rozwoju turystyki na szczeblu samorządu terytorialnego ma szczególne znaczenie z punktu widzenia rozwoju produktu turystycznego obszaru. Władze samorządowe przywiązują wiele uwagi do ochrony zasobów przyrodniczych i kulturowych. Działania te są słuszne jednak należy pamiętać, że zasoby same w sobie nie przejawiają wysokiej wartości ekonomicznej dla turystyki, jeśli nie zostaną odpowiednio zagospodarowane i udostępnione na jej potrzeby. Produkt turystyczny obszaru to coś więcej niż tylko zasoby przyrodnicze i kulturowe same w sobie. Należy go postrzegać jako pewną sumę korzyści (użyteczności) jaką może mieć klient-turysta z ich użytkowania. Produkt wymaga więc pomysłu, planowania i przygotowania. Powinien być postrzegany jako pewien amalgamat usług, składający się z wielu składowych elementów. Komplementarność produktu turystycznego jakim jest obszar turystyczny, a zarazem jego duża różnorodność, wymaga, aby w proces jego tworzenia zaangażowane zostały liczne podmioty, wśród których wymienić należy nie tylko wytwórców i pośredników w sprzedaży usług, ale także wiele innych instytucji o gospodarczym i niegospodarczym charakterze. Wspomniana już współpraca jednostek samorządowych w tym zakresie wydaje się sprawą kluczową. Politykę turystyczną można uznać za kluczowy element uwzględniony w koncepcji produktu turystycznego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą spełniać przywódczą rolę w zakresie rozwoju turystyki w regionach, tylko wtedy, kiedy dysponują wizją rozwoju turystyki (strategia rozwoju), mają określone cele, a także środki finansowe oraz potrafią skupić wszystkich partnerów na realizacji wytyczonych planów.
Duże znaczenie z punktu widzenia rozwoju turystyki na szczeblu samorządu terytorialnego mają zadania własne oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez organy samorządowe. W ostatnich latach wyraźnie widoczne jest poszerzenie tych zadań, a ich wypełnianie ma duże znaczenie dla turystyki. Tendencje te są szczególnie widoczne na przykładzie gmin i województw.
Omawiając zadania samorządnych województw w zakresie turystyki warto zauważyć, że postępujące procesy decentralizacji są na tym szczeblu samorządu silnie odczuwalne. Za przykład związany z regulacjami rynku usług turystycznych może posłużyć przeniesienie licznych zadań przypisanych wojewódzkiej administracji rządowej do zakresu działania organów wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Zadania, które od 1 stycznia 2006 roku są w gestii urzędów marszałkowskich, dotyczą m. in. :
Z punktu widzenia rozwoju turystyki na szczeblu województwa szczególnie ważne zadanie związane jest z opracowaniem strategii rozwoju, która stanowi podstawę do prowadzenia przez organy samorządowe polityki rozwoju regionalnego. Samorząd wojewódzki w celu realizacji wieloletnich programów rozwojowych, związanych m. in. z turystyką, może pozyskiwać środki z wielu źródeł (publicznych i prywatnych) oraz współpracować w tym zakresie z innymi podmiotami. Samorząd wojewódzki ma w budżecie także środki na promocję regionu, w tym promocję turystyczną .
Zagadnienie rozwoju turystyki na szczeblu samorządu gminnego znalazło odzwierciedlenie w zadaniach własnych stawianych organom gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym . Należy zauważyć, że są to te same zadania, które gmina wypełnia wobec mieszkańców. Szczególne znaczenie dla rozwoju turystyki mają zwłaszcza kwestie:
Warto dokonać podziału zadań postawionych przed gminnymi jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju turystyki. Wyraźnie widać dwie ich kategorie:
Wśród pozostałych zadań szczegółowych nałożonych na gminy przez państwo w zakresie turystyki podkreślić należy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne . Zobowiązuje ono gminy do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim, którzy przebywają na ich terenie (także w celach turystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem wymienionych w tytule rozporządzenia). Podobny charakter mają regulacje zawarte w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych. Za masowe można uznać takie imprezy sportowe, artystyczne lub rozrywkowe, których liczba uczestników przekracza 1000 w przypadku, gdy impreza odbywa się na stadionie, w innym obiekcie nie będącym stadionem lub terenie umożliwiającym przeprowadzenie tak dużej imprezy, albo 300 w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie tak dużej imprezy . Władze samorządowe są zobowiązane do wydania zezwolenia lub zakazu organizowania imprezy masowej.
W drugiej grupie zadań należy wymienić szereg narzędzi, których zastosowanie wynika z decentralizacji zarządzania państwem i przekazania decyzji o ich stosowaniu na rzecz samorządu, jako pełnoprawnego gospodarza terenu. Władze gminy są predysponowane do tego, by konsekwentnie występować w charakterze pełnoprawnego gospodarza swojego obszaru. Mogą inicjować działania wszystkich innych jednostek gospodarujących na rzecz rozwoju gminy, mogą też koordynować działalność wszystkich podmiotów. Oczywiście podejmowane działania zazwyczaj wynikają z postanowień konkretnych ustaw, ale i tak możemy je przyjąć za przejaw samodzielności samorządu terytorialnego. W przypadku gmin są to różnego rodzaju instrumenty planistyczne (strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), finansowe (budżet gminy, stawki opłat i podatków, ceny usług komunalnych), instytucjonalne (np. współpraca międzygminna, umowy o partnerstwie publiczno-prawnym) czy organizacyjno-prawne (np. akty prawa miejscowego, ochrona przyrody, organizacja imprez masowych) mające bezpośredni lub pośredni wpływ na rozwój turystyki.
Rozwój obszarów poprzez wykorzystanie turystyki nie jest możliwy bez niezbędnych zasobów kapitałowych, które warunkują przebieg inwestycji turystycznych. Decentralizacja zarządzania państwem daje podmiotom samorządowym większe możliwości do angażowania działań w zakresie pozyskiwania pomocy finansowej w ramach budżetu Unii Europejskiej. Z pomocy tej korzystać mogą zarówno jednostki regionalne (samorządne województwa), jak i lokalne (gminy). Środki na rozwój turystyki od dawna były uwzględnione w budżecie Unii Europejskiej, zarówno w programach przedakcesyjnych (PHARE, SAPARD, ISPA), inicjatywach wspólnotowych, jak również w funkcjonujących do dzisiaj funduszach strukturalnych. Środki te przewidziane są głownie dla zdecentralizowanych jednostek samorządowej władzy, dlatego jednostki samorządu regionalnego i lokalnego w Polsce są ważnymi ich beneficjentami.
Obserwowana w wielu krajach organizacja państwa na zasadzie pomocniczości (subsydiarności) przyznaje istotne znaczenie w procesie pełnienia funkcji publicznych instytucjom i organizacjom nie zaliczanym do tzw. szczebla rządowego, ale działającym na szczeblu lokalnym i regionalnym. Wiele z nich to instytucje samorządowe lub instytucje typu non-profit. Należy wyraźnie stwierdzić, że wiele współczesnych państw odchodzi od modelu centralnego zarządzania na rzecz zdecentralizowanych struktur opartych na sile oddziaływania oddolnych procesów, które jako suma wyników poszczególnych osób czy instytucji będą się przyczyniać do rozwoju kraju jako całości. W tak funkcjonującym, zdecentralizowanym modelu państwo powinno tylko stwarzać stabilne i bezpieczne ramy do działalności podmiotów gospodarczych i poszczególnych osób. Wszelkie sprawy, które można przekazać na niższy szczebel w strukturze organizacji państwa, powinny zostać przekazane. Będą tam załatwiane w sposób bardziej efektywny, gdyż instytucje szczebla lokalnego są lepiej zorientowane w problemach lokalnych niż instytucje centralne.
Zdecentralizowanie instytucji działa mobilizująco także na zatrudnionych pracowników, wyzwalając w nich większą produktywność, skłaniając do większego zaangażowania i podnosząc ich morale . Ukształtowanie zdecentralizowanego systemu w zakresie zarządzania turystyką w Polsce może się przyczynić do czerpania większych korzyści z jej rozwoju na szczeblu lokalnym i regionalnym. Zarazem z punktu widzenia rozwoju turystyki niezmiernie ważna wydaje się kwestia współpracy i współdziałania w realizacji ważnych dla branży turystycznej projektów między jednostkami samorządowymi oraz z administracją rządową. Patrząc na doświadczenia w tym zakresie należy dotychczasowe działania ocenić raczej jako incydentalne i prowizoryczne. Ale taki stan rzeczy można wytłumaczyć dość krótkim okresem funkcjonowania tych struktur.
Omawiając przekazywanie zadań ze szczebla rządowego na samorządowy należy zaznaczyć, że obowiązkiem państwa powinno być również zapewnienie środków na realizacje powierzanych zadań, aby zapewnić efektywność ich wykonywania. Decentralizacja nie może stać się bowiem jedynie narzędziem pozbywania się zadań przez państwową administrację publiczną, aby zredukować koszty jej działania. Turystyka potrzebuje nie tylko rozwiązań prawno-organizacyjnych, ale także niezbędnych środków finansowych warunkujących jej trwały rozwój.
W literaturze na temat samorządu terytorialnego i finansów publicznych funkcjonuje termin „decentralizacja administracji publicznej”, który należy rozumieć jako proces polegający na odpowiednim rozłożeniu zadań i kompetencji między administrację rządową a samorządy terytorialne oraz inne podmioty samodzielnie prowadzące działalność w zakresie administracji publicznej. Decentralizacja łączy się z przekazywaniem zadań i odpowiadających im kompetencji ze strefy administracji rządowej do odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, a także z danego szczebla samorządu do niżej usytuowanej jednostki samorządowej . Według B. Dolnickiego, decentralizacja polega na prawnym zapewnieniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego przez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów nadrzędnych w działalność organów stojących niżej w strukturze organizacyjnej .
W czasach gospodarki centralnie planowanej w Polsce, w zakresie podziału terytorialnego kraju dominowała struktura hierarchicznego podporządkowania organów terenowych niższego stopnia organom stopnia wyższego oraz podporządkowania ogółu organów terenowych centralnym organom państwa.
Ekonomiczne konsekwencje takiego stanu rzeczy wiązały się z nieefektywnym wykorzystywaniem środków budżetowych, gdyż o ich wydatkowaniu decydowały władze centralne, często nie zorientowane dobrze w potrzebach lokalnych społeczności. J. Wierzbicki twierdzi, że taki system służył jedynie „dyscyplinowaniu” ze strony organów wyższego stopnia działalności organów terenowych związanej z wykonywaniem wyznaczonych im zadań . Zupełnie inną sytuację mamy obecnie, gdy nadzór ze strony władz centralnych odbywa się jedynie przy użyciu środków wyraźnie określonych przez ustawy i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji .
Zmiany dotyczące kierowania gospodarką i administracją terenową po 1989 roku doprowadziły do powstania w Polsce zdecentralizowanej struktury zarządzania państwem, której najważniejsze wyróżniki to :
- rzeczywiste zerwanie z hierarchicznym podporządkowaniem samorządu terytorialnego zarówno centralnym, jak i terenowym organom administracji rządowej;
- dla każdego szczebla samorządu dokładnie określony zakres spraw o znaczeniu w skali całej struktury lokalnej lub regionalnej (odcinkowej) oraz funkcja celu, za której realizację w obrębie tych spraw odpowiada;
- ustalony zakres samodzielności samorządu terytorialnego w osiąganiu postawionych celów, przy czym samodzielność ta korzysta z ochrony prawnej; samorząd sam decyduje o wyborze potrzeb, które mają zostać zaspokojone w obrębie działania (wyjątkiem są zadania własne o charakterze obowiązkowym i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej), stopniu ich zaspokojenia, a także formy, w jakiej to następuje;
- uzależnienie podejmowanych i realizowanych przez samorząd terytorialny zadań od jego możliwości finansowych, przy ustaleniu słusznych proporcji między dochodami własnymi (w zakresie ich pozyskiwania samorząd ma względną samodzielność, np. przez ustanawianie wysokości stawek podatkowych, zwolnień podatkowych) a dochodami powiązanymi z budżetem państwa, tak by ograniczyć do minimum uzależnienie budżetów samorządowych od zasilania finansowego, w którego zakresie pełne władztwo decyzyjne należy do organów rządowych;
- nadzór nad jednostkami samorządowymi jedynie przy użyciu środków wskazanych przez przepisy prawa, które muszą uwzględniać kryterium legalności i celowości; nadzór nie może mieć charakteru „dyrektywnego”, a jedynie „weryfikacyjny” względem działalności samorządu terytorialnego.
Powstanie struktury zdecentralizowanej oznacza wydzielenie jednostek samorządu terytorialnego z całości administracji państwowej. W literaturze przedmiotu spotykamy pogląd, że wydzielenie jednostek samorządu terytorialnego z całości administracji państwowej „dokonuje się poprzez uznanie odrębności interesu lokalnego, a co za tym idzie – przyznanie swobody realizacji ochrony tego interesu. Oczywiście proces ten odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych” . Przenosząc powyższe rozważania dotyczące samodzielności samorządu terytorialnego na grunt nauk ekonomicznych, można uznać, że w realiach współczesnego państwa o rozwiniętych funkcjach ekonomicznych i socjalnych istnieje konieczność wpływania przez organy administracji rządowej na kształt polityki społeczno-ekonomicznej prowadzonej na szczeblu samorządowym, a przynajmniej do regulowania najważniejszych celów tej polityki. Takie podejście opiera się na dwóch przesłankach. Po pierwsze, samorząd terytorialny w Polsce działa zbyt krótko w realiach gospodarki rynkowej, aby wypracować samodzielnie skuteczne rozwiązania dotyczące wszystkich istotnych problemów lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim powodem takiego podejścia jest potrzeba skoordynowania polityki na szczeblu lokalnym z polityką regionalną oraz gospodarczą polityką państwa. Takie podejście musi oznaczać przynajmniej częściową partycypację finansową państwa przy realizacji przyjętych zadań, przez uzupełnianie dochodów własnych jednostek samorządowych z budżetu centralnego. Wskazać należy jednak na niezmiernie ważny aspekt doboru właściwych mechanizmów prawno-finansowych ograniczających do minimum stopień, w jakim to zasilanie może stanowić o poziomie wpływu organów administracji rządowej na działalność samorządu . Z punktu widzenia racjonalizacji funkcjonowania struktur samorządowych, a zwłaszcza systemu ich finansowania, nasuwa się bowiem pytanie, czy koncepcja samorządu terytorialnego w Polsce odpowiada realiom obecnego stanu rozwoju gospodarczego kraju oraz rozwiązaniom stosowanym w innych krajach, zwłaszcza należących do Unii Europejskiej? Czy ekonomiczno-finansowe mechanizmy stosowane wobec działalności samorządu są skuteczne w zapewnianiu zróżnicowanych dochodów budżetowych, których pozyskiwanie zależne jest od aktywności samych jednostek samorządowych? Czy na pewno system dążący do zwiększenia samodzielności finansowej samorządu jest gwarantem jego efektywniejszego działania i wykonywania powierzonych zadań, także tych z zakresu turystyki? Odpowiedź na te pytania wymagałaby długich analiz. Ale samo ich występowanie powinno zmusić czytelnika do głębszej refleksji nad problematyką dotyczącą ważnego zagadnienia, jakim jest dzisiaj decentralizacja zarządzania państwem.
Z punktu widzenia niniejszego artykułu do istotnych uprawnień wojewódzkich i gminnych jednostek samorządowych wynikających z decentralizacji zarządzania państwem należy zaliczyć uprawnienia samorządu do realizacji szeroko rozumianej polityki rozwoju regionalnego i lokalnego oraz polityki sprzyjającej podniesieniu standardu życia mieszkańców . Jednym z najistotniejszych kryteriów decentralizacji nie jest bowiem powołanie samych urzędów marszałkowskich, gminnych czy miejskich, ale fakt przekazania im odpowiedzialności w zakresie prowadzenia regionalnej i lokalnej polityki, zwiększania własnych dochodów, a zwłaszcza podejmowania decyzji o charakterze inwestycyjnym . Należy silnie zaakcentować, że proces rozwoju gospodarczego i społecznego województwa i gminy powinien się przede wszystkim koncentrować na wykorzystaniu specyficznych właściwości środowiska naturalnego i kulturowego, w których przyszło działać danej jednostce, i dostosowaniu się do nich. Jeśli więc dostępność zasobów wskazuje na potrzebę rozwoju funkcji turystycznych, brak inicjatyw w tym zakresie ze strony władz samorządowych należy uznać za niewłaściwą politykę i zaprzepaszczenie szans rozwojowych.
Decentralizacja zrządzania państwem może być klasyfikowana jako jeden z najważniejszych czynników rozwoju miejscowości i regionów turystycznych. Wynika to z tego, że przyjęte przez władzę ustawodawczą rozwiązania prawne dają władzy regionalnej i lokalnej możliwość uprawiania samodzielnej polityki, która może prowadzić do kształtowania konkurencyjności danej jednostki terytorialnej, a więc i tempa jej rozwoju. Pozostawienie w gestii samorządów uprawnień w zakresie turystyki daje im realne możliwości rozwoju przez wykorzystanie dużej palety rozwiązań organizacyjno-prawnych, które w centralizowanej strukturze zarządzania państwem nie miałyby na szczeblu lokalnym i regionalnym racji bytu. Dziś trudno sobie wyobrazić, jaki byłby obraz lokalnej gospodarki turystycznej, gdyby samorząd terytorialny nie powstał i gdyby wszystkim zarządzali urzędnicy z ramienia administracji rządowej. Ponieważ obecnie samorządność traktuje się jako sytuację oczywistą, trudno dokładnie określić znaczenie tych zmian.
Z punktu widzenia niniejszego artykułu niezmiernie ważne są kwestie dotyczące przekazywania niektórych zadań (także w zakresie turystyki) ze szczebla centralnego na szczebel samorządowy, w efekcie postępujących procesów decentralizacyjnych. Przejęcie owych zadań stawia przed władzami samorządowymi szereg wyzwań, którym sprostanie przekłada się na konkretne efekty ekonomiczne, ale ma także konsekwencje społeczne, polityczne, a nawet moralne. Przenoszenie ciężaru decyzyjnego ze szczebla centralnego na samorządowy (decentralizacja) dotyczy bowiem tak naprawdę problemu przeniesienia odpowiedzialności za regionalną i lokalną jednostkę samorządową . Odpowiedzialność ta dotyczy świadomego wpływania na proces rozwoju społeczno-gospodarczego w oparciu o lokalne uwarunkowania rozwojowe. Ukierunkowanie procesów zachodzących w gospodarce lokalnej i regionalnej tak, by przynosiły korzystne skutki ekonomiczne i społeczne, wymaga od osób zaangażowanych w zarządzanie jednostką samorządową wiedzy i konkretnych umiejętności. Jest to widoczne zwłaszcza w procesie zarządzania regionalną i lokalną gospodarką turystyczną, gdzie często nieznajomość problemów prowadzi do podejmowania działań, które mogą osłabić pozytywne efekty rozwoju turystyki. Regionalne i lokalne organy administracji najczęściej nie dysponują personelem z odpowiednimi kwalifikacjami w tym zakresie. Jest to zrozumiałe, zważywszy zakres działania i zasięg tych urzędów (zwłaszcza urzędów gminy). Rozważając zatem możliwości realizacji zadań dotyczących rozwoju turystyki, a zwłaszcza tak ważne kwestie jak rozwój infrastruktury turystycznej, ułatwienia dla przedsiębiorców w wypełnianiu obowiązków administracyjnych, prowadzenie skutecznej polityki promocyjnej itd., należy wziąć pod uwagę konieczność współpracy z jednostkami mającymi odpowiednie możliwości w tym zakresie .
Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, że proces przenoszenia ciężaru decyzyjnego na niższe szczeble administracji publicznej stawia przed władzami samorządowymi trudne wyzwania, którym nie wszystkie samorządy gotowe są sprostać. Dlatego też regulacje prawne dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego podkreślają możliwości podejmowania przez jednostki samorządowe współpracy zarówno z innymi jednostkami samorządowymi, jak z sektorem prywatnym. Celem takich rozwiązań ma być osłabienie skutków procesu decentralizacji, które mogą się wiązać z pewnym osamotnieniem jednostki w działaniach służących realizacji powierzonych jej zadań, przez wzmocnienie skuteczności i efektywności działań wynikających ze współpracy między dwoma lub kilkoma podmiotami (np. efekt korzyści skali, synergii).
Jednostki samorządowe mają ustawową możliwość tworzenia wzajemnych związków i porozumień. Na przykład związek międzygminny może być powoływany w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych . Zadania te mogą dotyczyć takich kwestii, jak ochrona środowiska (zwłaszcza ochrona wód i gospodarka odpadami), ład przestrzenny, rozwój infrastruktury technicznej (sieci gazowe, energetyczne, zaopatrzenie w wodę itp.), a więc problemów dotyczących szeroko rozumianej gospodarki turystycznej, jak również samej turystyki i promocji . Współpraca między gminami, powiatami i województwami w zakresie turystyki także jest prawnie możliwa i może przyjąć wymiar stowarzyszenia, które regulowane jest przepisami prawa o stowarzyszeniach , lub porozumienia . Przynależność do porozumień międzygminnych i stowarzyszeń intensyfikuje kontakty między gminami, pozwala na wymianę doświadczeń, wzmaga skłonność poszczególnych gmin do rozwijania działań związanych z turystyką, ochroną środowiska, rozwojem infrastruktury komunalnej. Określone obszary aktywności samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju turystyki z założenia potrzebują aktywnych form współpracy wielu jednostek organizacyjnych. Jako przykład mogą posłużyć działania w zakresie promocji i informacji turystycznej. Powinny je prowadzić wspólnie zespoły gmin (lub powiatów) o podobnych warunkach geograficznych i często zbliżonych walorach turystycznych. W grupie gmin łatwiej o odpowiednio wykwalifikowany personel, który jest niezbędny przy właściwym wyborze instrumentów promocji. Ponadto oferta większego obszaru jest bardziej kompleksowa i wyróżnia się w oczach potencjalnego klienta na tle pojedynczej gminy. Wspólna promocja kilku gmin daje także możliwość ubiegania się o środki finansowe na jej realizację. Ich beneficjentami mogą być zespoły gmin. Wspólnie przygotowane plany ulokowania otrzymanych funduszy mogą znaleźć większe zrozumienie niż bardzo szczegółowe projekty o znaczeniu lokalnym .
Praktyka działania i doświadczenia wielu krajów pokazują, że najbardziej skuteczną strukturą organizacyjno-prawną służącą rozwojowi turystyki są lokalne i regionalne organizacje turystyczne. Tworzenie takich organizacji związane jest ze zmianami, które zaszły w systemie zarządzania turystyką w Polsce. Od 2000 roku rozdzielono sprawy regulacji prawnych, którymi zajmował się Departament Turystyki w Ministerstwie Gospodarki (obecnie Ministerstwo Sportu i Turystyki), od promocji turystyki, którą powierzono Polskiej Organizacji Turystycznej. Nowością jest wprowadzenie regionalnych (ROT) i lokalnych (LOT) organizacji turystycznych. Jest to nie tylko przykład decentralizacji zarządzania państwem, ale i szansa na rozwój turystyki, a zwłaszcza tworzenie lepszych produktów turystycznych przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia lokalnych społeczności. Członkami ROT i LOT są jednostki samorządu wojewódzkiego, powiatowego, gminnego oraz związków gmin, a także podmioty działające w lokalnej branży turystycznej i inne. Współpraca tych podmiotów daje szanse na skuteczniejsze działania i lepsze wykorzystanie środków promocyjnych . Obecnie w Polsce istnieje 16 regionalnych organizacji turystycznych, które prowadzą działalność na terenie wszystkich województw.
Jednostki samorządu terytorialnego w nowym systemie zarządzania turystyką znalazły właściwe miejsce wspierając działania lokalnych i regionalnych organizacji turystycznych. Działania te to przede wszystkim promocja turystycznej danego obszaru (najczęściej gminy lub kilku gmin), wspomaganie funkcjonowania i rozwoju informacji turystycznej, inicjowanie, opiniowanie i wspieranie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, współpracy z Polską Organizacją Turystyczną oraz tworzenia lokalnych produktów turystycznych, doskonalenia kadr dla turystyki, a także prowadzenia badań i analiz marketingowych w dziedzinie turystyki .
Współpraca w zakresie rozwoju turystyki na szczeblu samorządu terytorialnego ma szczególne znaczenie z punktu widzenia rozwoju produktu turystycznego obszaru. Władze samorządowe przywiązują wiele uwagi do ochrony zasobów przyrodniczych i kulturowych. Działania te są słuszne jednak należy pamiętać, że zasoby same w sobie nie przejawiają wysokiej wartości ekonomicznej dla turystyki, jeśli nie zostaną odpowiednio zagospodarowane i udostępnione na jej potrzeby. Produkt turystyczny obszaru to coś więcej niż tylko zasoby przyrodnicze i kulturowe same w sobie. Należy go postrzegać jako pewną sumę korzyści (użyteczności) jaką może mieć klient-turysta z ich użytkowania. Produkt wymaga więc pomysłu, planowania i przygotowania. Powinien być postrzegany jako pewien amalgamat usług, składający się z wielu składowych elementów. Komplementarność produktu turystycznego jakim jest obszar turystyczny, a zarazem jego duża różnorodność, wymaga, aby w proces jego tworzenia zaangażowane zostały liczne podmioty, wśród których wymienić należy nie tylko wytwórców i pośredników w sprzedaży usług, ale także wiele innych instytucji o gospodarczym i niegospodarczym charakterze. Wspomniana już współpraca jednostek samorządowych w tym zakresie wydaje się sprawą kluczową. Politykę turystyczną można uznać za kluczowy element uwzględniony w koncepcji produktu turystycznego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą spełniać przywódczą rolę w zakresie rozwoju turystyki w regionach, tylko wtedy, kiedy dysponują wizją rozwoju turystyki (strategia rozwoju), mają określone cele, a także środki finansowe oraz potrafią skupić wszystkich partnerów na realizacji wytyczonych planów.
Duże znaczenie z punktu widzenia rozwoju turystyki na szczeblu samorządu terytorialnego mają zadania własne oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez organy samorządowe. W ostatnich latach wyraźnie widoczne jest poszerzenie tych zadań, a ich wypełnianie ma duże znaczenie dla turystyki. Tendencje te są szczególnie widoczne na przykładzie gmin i województw.
Omawiając zadania samorządnych województw w zakresie turystyki warto zauważyć, że postępujące procesy decentralizacji są na tym szczeblu samorządu silnie odczuwalne. Za przykład związany z regulacjami rynku usług turystycznych może posłużyć przeniesienie licznych zadań przypisanych wojewódzkiej administracji rządowej do zakresu działania organów wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Zadania, które od 1 stycznia 2006 roku są w gestii urzędów marszałkowskich, dotyczą m. in. :
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów, nadawanie kategorii, prowadzenie ewidencji oraz kontrolowanie obiektów;
- potwierdzania lub zmiany dotychczasowego zaszeregowania obiektów hotelarskich oraz wydawania na wniosek przedsiębiorcy, w formie decyzji administracyjnej, przyrzeczenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego do odpowiedniego rodzaju i kategorii (promesa);
- oceny spełniania przez obiekty hotelarskie wymagań przewidzianych dla rodzaju i kategorii, do których zostały zaszeregowane;
- prowadzenia rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych;
- wydawania dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie kosztów powrotu klienta do kraju, występowania na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia, na zasadach określonych w treści tych umów;
- przesyłania kopii zaświadczenia o wpisie do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz kopii stosownych dokumentów do ministra właściwego do spraw turystyki, udzielanie informacji o danych zawartych w rejestrze na zasadach ustalonych dla Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystyki;
- kontrolowania prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, wydawania decyzji administracyjnych o stwierdzeniu wykonywania działalności gospodarczej bez wymaganego wpisu do rejestru oraz o zakazaniu wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru;
- wydawania jednostkom organizacyjnym lub osobom upoważnień do przeprowadzania szkoleń dla kandydatów ubiegających się o uprawnienia przewodnika turystycznego lub pilota wycieczek;
- kontroli organizatorów szkoleń na przewodnika turystycznego lub pilota wycieczek;
- powoływania komisji egzaminacyjnych przeprowadzających egzamin na przewodników turystycznych lub na pilotów wycieczek;
- sprawdzania kwalifikacji kandydatów na przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, sprawdzania znajomości języka obcego przez przewodników turystycznych i pilotów wycieczek;
- wydawania, odmowy wydania, zawieszania lub przywracania uprawnień przewodnikom turystycznym i pilotom wycieczek, prowadzenia ewidencji uprawnień nadanych przewodnikom turystycznym i pilotom wycieczek;
- kontrolowania osób wykonujących zadania przewodnika turystycznego lub pilota wycieczek w zakresie posiadania uprawnień;
- powoływania komisji egzaminacyjnych języków obcych spośród osób znajdujących się na liście ministra właściwego do spraw turystyki.
Z punktu widzenia rozwoju turystyki na szczeblu województwa szczególnie ważne zadanie związane jest z opracowaniem strategii rozwoju, która stanowi podstawę do prowadzenia przez organy samorządowe polityki rozwoju regionalnego. Samorząd wojewódzki w celu realizacji wieloletnich programów rozwojowych, związanych m. in. z turystyką, może pozyskiwać środki z wielu źródeł (publicznych i prywatnych) oraz współpracować w tym zakresie z innymi podmiotami. Samorząd wojewódzki ma w budżecie także środki na promocję regionu, w tym promocję turystyczną .
Zagadnienie rozwoju turystyki na szczeblu samorządu gminnego znalazło odzwierciedlenie w zadaniach własnych stawianych organom gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym . Należy zauważyć, że są to te same zadania, które gmina wypełnia wobec mieszkańców. Szczególne znaczenie dla rozwoju turystyki mają zwłaszcza kwestie:
- ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
- gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną i cieplną,
- lokalnego transportu zbiorowego,
- kultury,
- zabytków i opieki nad zabytkami,
- kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
- targowisk i hal targowych,
- zieleni gminnej i zadrzewień,
- porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
- promocji gminy,
- współpracy z organizacjami pozarządowymi,
- współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Warto dokonać podziału zadań postawionych przed gminnymi jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju turystyki. Wyraźnie widać dwie ich kategorie:
- zadania obowiązkowe nałożone przez państwo na gminy na mocy aktów prawnych,
- zadania mające zazwyczaj charakter dobrowolny, które w sposób bezpośredni i pośredni wpływają na funkcjonowanie gospodarki turystycznej w gminie.
Wśród pozostałych zadań szczegółowych nałożonych na gminy przez państwo w zakresie turystyki podkreślić należy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne . Zobowiązuje ono gminy do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim, którzy przebywają na ich terenie (także w celach turystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem wymienionych w tytule rozporządzenia). Podobny charakter mają regulacje zawarte w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych. Za masowe można uznać takie imprezy sportowe, artystyczne lub rozrywkowe, których liczba uczestników przekracza 1000 w przypadku, gdy impreza odbywa się na stadionie, w innym obiekcie nie będącym stadionem lub terenie umożliwiającym przeprowadzenie tak dużej imprezy, albo 300 w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie tak dużej imprezy . Władze samorządowe są zobowiązane do wydania zezwolenia lub zakazu organizowania imprezy masowej.
W drugiej grupie zadań należy wymienić szereg narzędzi, których zastosowanie wynika z decentralizacji zarządzania państwem i przekazania decyzji o ich stosowaniu na rzecz samorządu, jako pełnoprawnego gospodarza terenu. Władze gminy są predysponowane do tego, by konsekwentnie występować w charakterze pełnoprawnego gospodarza swojego obszaru. Mogą inicjować działania wszystkich innych jednostek gospodarujących na rzecz rozwoju gminy, mogą też koordynować działalność wszystkich podmiotów. Oczywiście podejmowane działania zazwyczaj wynikają z postanowień konkretnych ustaw, ale i tak możemy je przyjąć za przejaw samodzielności samorządu terytorialnego. W przypadku gmin są to różnego rodzaju instrumenty planistyczne (strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), finansowe (budżet gminy, stawki opłat i podatków, ceny usług komunalnych), instytucjonalne (np. współpraca międzygminna, umowy o partnerstwie publiczno-prawnym) czy organizacyjno-prawne (np. akty prawa miejscowego, ochrona przyrody, organizacja imprez masowych) mające bezpośredni lub pośredni wpływ na rozwój turystyki.
Rozwój obszarów poprzez wykorzystanie turystyki nie jest możliwy bez niezbędnych zasobów kapitałowych, które warunkują przebieg inwestycji turystycznych. Decentralizacja zarządzania państwem daje podmiotom samorządowym większe możliwości do angażowania działań w zakresie pozyskiwania pomocy finansowej w ramach budżetu Unii Europejskiej. Z pomocy tej korzystać mogą zarówno jednostki regionalne (samorządne województwa), jak i lokalne (gminy). Środki na rozwój turystyki od dawna były uwzględnione w budżecie Unii Europejskiej, zarówno w programach przedakcesyjnych (PHARE, SAPARD, ISPA), inicjatywach wspólnotowych, jak również w funkcjonujących do dzisiaj funduszach strukturalnych. Środki te przewidziane są głownie dla zdecentralizowanych jednostek samorządowej władzy, dlatego jednostki samorządu regionalnego i lokalnego w Polsce są ważnymi ich beneficjentami.
Obserwowana w wielu krajach organizacja państwa na zasadzie pomocniczości (subsydiarności) przyznaje istotne znaczenie w procesie pełnienia funkcji publicznych instytucjom i organizacjom nie zaliczanym do tzw. szczebla rządowego, ale działającym na szczeblu lokalnym i regionalnym. Wiele z nich to instytucje samorządowe lub instytucje typu non-profit. Należy wyraźnie stwierdzić, że wiele współczesnych państw odchodzi od modelu centralnego zarządzania na rzecz zdecentralizowanych struktur opartych na sile oddziaływania oddolnych procesów, które jako suma wyników poszczególnych osób czy instytucji będą się przyczyniać do rozwoju kraju jako całości. W tak funkcjonującym, zdecentralizowanym modelu państwo powinno tylko stwarzać stabilne i bezpieczne ramy do działalności podmiotów gospodarczych i poszczególnych osób. Wszelkie sprawy, które można przekazać na niższy szczebel w strukturze organizacji państwa, powinny zostać przekazane. Będą tam załatwiane w sposób bardziej efektywny, gdyż instytucje szczebla lokalnego są lepiej zorientowane w problemach lokalnych niż instytucje centralne.
Zdecentralizowanie instytucji działa mobilizująco także na zatrudnionych pracowników, wyzwalając w nich większą produktywność, skłaniając do większego zaangażowania i podnosząc ich morale . Ukształtowanie zdecentralizowanego systemu w zakresie zarządzania turystyką w Polsce może się przyczynić do czerpania większych korzyści z jej rozwoju na szczeblu lokalnym i regionalnym. Zarazem z punktu widzenia rozwoju turystyki niezmiernie ważna wydaje się kwestia współpracy i współdziałania w realizacji ważnych dla branży turystycznej projektów między jednostkami samorządowymi oraz z administracją rządową. Patrząc na doświadczenia w tym zakresie należy dotychczasowe działania ocenić raczej jako incydentalne i prowizoryczne. Ale taki stan rzeczy można wytłumaczyć dość krótkim okresem funkcjonowania tych struktur.
Omawiając przekazywanie zadań ze szczebla rządowego na samorządowy należy zaznaczyć, że obowiązkiem państwa powinno być również zapewnienie środków na realizacje powierzanych zadań, aby zapewnić efektywność ich wykonywania. Decentralizacja nie może stać się bowiem jedynie narzędziem pozbywania się zadań przez państwową administrację publiczną, aby zredukować koszty jej działania. Turystyka potrzebuje nie tylko rozwiązań prawno-organizacyjnych, ale także niezbędnych środków finansowych warunkujących jej trwały rozwój.